Le mercredi 27 juin dernier, l’Assemblée nationale a adopté deux projets de loi modifiant deux textes de notre droit militaire, l’un fixant le statut des personnels non officiers de l’armée nationale, l’autre relatif au statut des officiers de l’armée active et de réserve. Ces textes :
• Consacrent, pour la première fois dans notre ordre juridique, le principe de neutralité des forces armées nationales ;
• Définissent les obligations de discrétion et de réserve de leurs personnels, avec une restriction significative des droits civils et politiques ;
• Imposent un délai d’attente de cinq ans à partir de la fin du service actif avant que les anciens officiers généraux puissent s’engager en politique ; et
• Créent deux phases dans la section de réserve, reflétant une approche d’habile générosité.
Ce sont là des mesures significatives dans l’affermissement de l’identité républicaine de nos forces armées et de sécurité,parfaitement conformes aux meilleures pratiques comparées et standards internationaux. Toutefois, la publication des deux projets, en particulier celui relatif aux officiers, et singulièrement ses dispositions relatives aux officiers généraux, a suscité un débat qui continue de monter crescendo sans que l’on soit sûr si nous avons tous lu le même texte.
Plusieurs personnalités sont déjà intervenues à ce sujet. Mon collègue et ami, le Pr. Gourmo Lô Abdoul s’est exprimé à plusieurs reprises, et avec le brio qu’on lui connait.D’éminents hommes politiques ont fait de même, ainsi que des membres de l’Assemblée Nationale mais aussi d’anciens officiers généraux. La plupart ont salué un pas supplémentaire dans l’affirmation du caractère républicain de nos forces armées. Certains ont pointé ce qui leur semblait être une limitation excessive des droits civils et politiques des anciens officiers généraux. D’autres commentaires ont, en revanche,été surprenants aussi bien en termes de raisonnement juridique que de positionnement politique.
Dans les propos qui suivent, je traiterai, brièvement, des griefs soulevés par cette dernière catégorie, illustrée à cet effet par un article écrit par M. Yacouyb ould Esseiv. Il s’agira de déconstruire quelques idées véhiculées au sujet de cette loimais aussi de quelques notions juridiques élémentaires (I)avant de revenir à l’essentiel, reconstruire en quelque sorte,rappeler ce que dit la loi, et en donner une appréciation non-partisane à la lumière des pratiques comparées et des standards internationaux (II).
I- De quelques objections discutables
Un article écrit par M. Monsieur Yacoub Ould Esseiv a particulièrement attiré mon attention. Son commentaire repose, de mon humble avis, sur une certaine méconnaissance des règles élémentaires de la légistique (1), et une lecture discutable de l’histoire politique de notre pays (2), avant deculminer dans un appel, à peine voilé, au coup d’État (3).
1- Sur quelques problèmes de légistique
L’auteur a procédé à un commentaire article par article ce qui prive le lecteur d’un fil conducteur à suivre, d’une problématique identifiable à traiter. Je traiterai ces griefs, par conséquent, point par point :
a) Une loi modificative n’est pas limitée au seul texte qu’elle vise explicitement :
Parmi plusieurs griefs, l’auteur dénie à cette loi la possibilité de modifier des dispositions relatives à la Garde nationale -en l’occurrence une harmonisation des grades- au motif que le texte en question traite du « Statut des officiers des forces armées » alors que l’armée et la Garde sont régies, à l’origine, par deux lois différentes. Sa sentence est définitive : « En pratique, il n’est pas possible de réunir les officiers de l’armée et ceux de la Garde nationale dans un seul texte législatif, sauf à :
- adopter un statut les fusionnant ;
- ou donner au texte un intitulé et un objet communs couvrant un domaine déterminé (les obligations imposées aux officiers de l’armée, de la garde, de la police, des douanes, de la protection civile...). »
Il est juridiquement inexact de soutenir qu’une loi modificative serait enfermée dans le seul périmètre du texte qu’elle vise nominalement. Une telle lecture méconnaît les notions les plus élémentaires de la légistique, ou l’art de (re)faire la loi: par renvoi, coordination, extension ou insertion, le législateur modifie fréquemment, directement ou indirectement, expressément ou implicitement, d’autres dispositions que celles formellement désignées. Le critère décisif n’est donc pas l’objet premier de la loi, mais son contenu matériel exprimé dans le texte modificateur, le dispositif du texte. Pour éviter d'entraîner le lecteur dans des considérations techniques fastidieuses, je me limiterai à rappeler les notions essentielles de loi « omnibus », « transversale » ou « composite », c’est-à-dire un texte législatif regroupant plusieurs mesures disparates. Pas plus qu’il n’est besoin de recourir à la notion du « cavalier législatif », c’est-à-dire l’insertion, dans une législation, d’une disposition qui ne présente qu’un lien indirect avec le reste du texte.
Si le législateur a voulu étendre les règles de hiérarchie, deréserve, de discrétion ou d’autres obligations aux officiers de la garde nationale, à travers un texte relatif à l’armée, cette volonté s’impose, indépendamment du fait que la Garde soit,par ailleurs, régie par un texte distinct. L’articulation, pour la Garde nationale, entre la disposition pertinente de la présenteloi et le texte initialement applicable à ce corps obéit aux principes classiques de résolution des conflits des normes. En l’occurrence, d’une part, selon le principe de succession des lois dans le temps, la norme la plus récente abroge les dispositions antérieures incompatibles. D’autre part, en vertu du principe de spécialité, la règle spéciale — en l’espèce relative à un aspect particulier des grades — prévaut sur les dispositions contraires de la loi générale. Et nul n’est besoin de bouleverser l’ensemble du dispositif initial pour produire un effet normatif. Soutenir le contraire, c’est confondre la généalogie d’un texte avec sa force obligatoire. Par ailleurs, notre ordre juridique, tout comme la législation comparée, regorge d’exemples de lois modificatives affectant des dispositions de corpus autre que les textes qu’elles visent nommément. Mais tenons-nous en à l’essentiel : une loi (modificative) vaut par son dispositif, et non par sa généalogie.
b) Dans un texte législatif, les titres relèvent de la signalétique et n’ont aucune portée juridique autonome.Quant à l’argument tiré de l’intitulé du chapitre -ou de la loi- c’est une variante du premier argument. Dans un texte législatif -ou règlementaire d’ailleurs- les titres n’ont aucune valeur juridique autonome. Ils relèvent de la signalétique, de l’étiquetage, d’une commodité rédactionnelle. Soutenir qu’une disposition d’un texte sur l’armée serait “de nul effet juridique” à l’égard de la Garde nationale au seul motif que la loi ou le chapitre ne la mentionne pas dans son intitulé revient à une confusion manifeste entre la lecture matérielle du texte et une exigence de pure commodité rédactionnelle. D’ailleurs, l’argument peut conduire à des implications absurdes : si l’on suivait cette thèse, toute disposition d’extension ou de précision insérée dans un article serait inopérante dès lors qu’elle n’aurait pas été répétée dans le titre. Il faudrait alors que chaque article soit annoncé par un titre pour être juridiquement valide, ce qui détruirait la logique même de la rédaction législative. Les lois modernes fonctionnent précisément par articles successifs, dont certains précisent le champ d’application de la norme, sans que cette précision doive être redondante dans l’intitulé. Encore une fois, le droit se lit dans ses prescriptions, non dans sa signalétique.
c) Point d’interdiction générale ni éternelle : l’auteur relève, à juste titre, que le nouvel article 46 bis relatif aux obligations de réserve et de discrétion classe, maladroitement, les restrictions aux droits civils et politiques sous le paragraphe relatif à l’obligation de discrétion alors qu’ellesseraient mieux placées sous celle de réserve. En revanche, l’auteur conclut que le texte « exclut de l’exercice de la politique tous ceux qui sont passés par la carrière militaire ». Il n’en est rien.
Les restrictions à l’exercice d’activités politiques sont applicables uniquement aux officiers généraux placés dans la première réserve, c’est-à-dire ceux dont le service actif a cessé depuis moins de cinq ans. Ils peuvent, du reste, quitter cette catégorie statutaire à leur initiative pour s’adonner précisément à une activité politique. Ceci est explicite dans le paragraphe 2 de l’article 22 (nouveau) qui dispose : « Les officiers généraux qui désirent quitter la première réserve, pour des motifs incompatibles avec les obligations prévues à l’alinéa 2 du paragraphe (B) de l'article 46 bis de la présente loi, peuvent adresser à cet effet une demande écrite à l'autorité de tutelle compétente ». Or, le paragraphe 2-B de l’article 46 bis est celui qui restreint l’exercice d’une activité politique (participer à des débats politiques ; distribuer des publications, tracts ou documents politiques ; signer des pétitions politiques ; ou collecter des fonds à des fins politiques).
Il suffisait, d‘ailleurs, de lire attentivement le paragraphe 3 de l’article 46 ter pour s’en rendre compte : « La violation des dispositions citées à l’alinéa 2 du paragraphe (B) de l’article 46 bis, par les officiers généraux de la première réserve, constitue une faute grave, qui peut entraîner le retrait des décorations et des privilèges liés à leur statut ou la mise à laretraite (…) » Il en résulte donc que seuls sont restreints certains droits politiques des officiers généraux de la première réserve et non de la seconde, et encore moins des retraités. Il n’y a donc aucune exclusion politique visant « tous ceux qui sont passés par la carrière militaire ».
d) L’interdiction d’exercer une activité politique emporte bel et bien l’interdiction pour les officiers généraux de se porter candidats à la présidence de la République : Plus loin dans son texte, l’auteur avance que « l’interdiction d’exercer une activité politique n’emporte pas interdiction pour les officiers généraux de se porter candidats à la présidence de la République ». Son raisonnement est simple : « Ce n’est pas une loi ordinaire qui pourrait interdire à ces derniers de se présenter à la présidence de la République ;c’est la Constitution elle-même qui a déterminé l’éligibilité à la présidence de la République et les conditions de candidature, ou a renvoyé cette matière à la loi organique relative à l’élection du Président de la République ». Et puisque, de son point de vue, aucun de ces deux textes n’exclut expressément les officiers généraux, ils doivent donc pouvoir se présenter aux élections présidentielles.
Là aussi, le droit n’est pas un système de clauses étanches qui s’ignorent mutuellement, pas plus que les textes juridiques ne fonctionnent en îlots hermétiques. C’est tout le contraire. Il s’agit d’un système bien ficelé, et c’est bien pour cela qu’on parle d’un « ordre » juridique : La Constitution fixe le cadre général, la loi électorale organise le processus, mais une loi statutaire spéciale peut imposer des incompatibilités ou des limitations qui s’y greffent pleinement. C’est le cas du Statut des officiers des forces armées. Dire le contraire reviendrait à soutenir qu’un texte spécial, parce qu’il n’est pas réécrit dans chaque loi connexe, serait vidé de sa substance. C’est une exigence de cohérence normative que de donner plein effet au dispositif statutaire applicable aux militaires ou à toute autre catégorie d’ailleurs. La Constitution, et la loi électorale, textes généraux, doivent être lus, interprétés et appliqués à la lumière du texte spécial.
e) L’objectivité n’est pas abandonnée dans la gestion des carrières des officiers généraux : Pointant ce qu’il semble considérer comme une dérive, presque une consécration du pouvoir personnel au sommet de l’Etat, l’auteur avance que la soumission de l’avancement, pour les officiers généraux, au pouvoir discrétionnaire du chef de l’État serait un abandon du « critère d’objectivité ».
Dans plusieurs systèmes comparés, y compris des grandes démocraties, le passage au grade de Général n’est pas traité comme une promotion purement mécanique soumise à un tableau d’avancement. Elle relève d’une nomination discrétionnaire du chef de l’Etat ou du gouvernement, souvent par décret, occasionnellement en Conseil des ministres, et parfois encadré par des conditions minimales d’ancienneté, de grade, ou de procédure, notamment, même si la décision finale reste politique, l’inscription au tableau d’avancement(ou plutôt à la ‘‘liste d’aptitude’’, terme consacré, en droit militaire, du tableau d’avancement concernant les officiers généraux).
La raison en est très simple, et découle d’une double considération démocratique et institutionnelle. D’une part, la vie démocratique implique la subordination de l’institution militaire aux autorités civiles démocratiquement élues, en l’espèce le chef de l’Etat, chef suprême des forces armées. Concrètement, les généraux ne sont pas seulement des cadres techniques. Ce sont aussi des détenteurs d’autorité stratégique dans un domaine régalien. Le pouvoir politique doit donc conserver la capacité de choisir les profils jugés les plus compatibles avec sa doctrine de défense, la confiance institutionnelle et avec sa propre autorité sur l’armée. D’autre part, ce pouvoir discrétionnaire sert à éviter qu’un sommet militaire ne se constitue comme une carrière entièrement « automatique », déconnectée des besoins stratégiques de la direction politique. Ce pouvoir discrétionnaire permet, donc,de traiter les nominations de Généraux comme un instrument de saine gouvernance, et non comme une simple étape administrative.
2- Un appel à peine voilé au coup d’Etat ! M. Yacoub OuldEsseiv conclut son texte par un appel à peine voilé au coup d’État : « Il reste que la fermeture de l’ascenseur d’accès au pouvoir n’implique pas nécessairement la résignation devant cette faible consistance juridique, surtout pour ceux qui ont pris l’habitude d’accéder au pouvoir par d’autres voies ».Autrement dit, « Ceux qui ont pris l’habitude d’accéder au pouvoir par d’autres voies », donc les militaires, « ne doivent pas se résigner ». C’est l’exaltation de la dictature militaire et le déni du suffrage universel. Un coup d’État est un état d’exception, une rupture de l’ordre constitutionnel. Dès lors, il ne saurait servir de référence dans un raisonnement juridique qui suppose précisément sur le respect de l'ordre normatif en vigueur. Dans un article juridique, ce point est particulièrement fâcheux.
Soyons clair toutefois : Opposé par principe à la judiciarisation du débat des idées, je ne cautionne aucune poursuite pénale. Ce genre d’énoncé se réfute plus dignement dans la liberté.
3- L’historisation d’une dérive : L’auteur tente d’appuyer son propos sur une lecture pour le moins originale de l’histoire politique de notre pays : « Les atteintes portées à la démocratie Mauritanienne par les pratiques des professionnels civils de la politique ne sont pas comparables à celles causées par des membres de l’institution militaire qui ont agi, le plus souvent, sur instruction de ces civils ou en leur compagnie ». N’étant pas historien, je n’ai sur ce sujet qu’un avis de citoyen ordinaire et, de ce point de vue, cette thèse semble, pour le moins, sujette à caution. Et pour rester cohérent, l’auteur d’en appeler ouvertement à « édicter une loi d’inéligibilité politique spécialement destinée aux civils ». Et pourquoi pas instaurer la dictature une bonne fois pour toute ?
Ces affirmations péremptoires soulèvent, toutefois, des questions plus profondes et plus inquiétantes : qu’en est-il alors du droit du peuple de choisir ses gouvernants ? qu’en est-il de la souveraineté du peuple ? On peut tout aussi bien mettre ces grands concepts de côté et rappeler plus simplement que des générations de Mauritaniennes et de Mauritaniens se sont sacrifiées pour en arriver à la démocratie d’aujourd’hui, aussi rudimentaire soit-elle. Et il existe dans ce pays des femmes et des hommes qui entendent y vivre dans la dignité, avoir leur mot à dire sur son devenir, et décider souverainement qui les gouverne. Comme les amis de Léo Ferré,
« Y’en a pas un sur cent et pourtant ils existent
Joyeux et c'est pour ça qu'ils sont toujours debout
Faudrait pas oublier que ça descend dans la rue
(…)
Ils ont le cœur devant
Et leurs rêves au mitan
Et puis l'âme toute rongée
Par (les plus belles) idées »
Ces griefs maintenant examinés, revenons à l’essentiel : que dit cette loi, et comment l’évaluer à l’aune des pratiques comparées et des standards internationaux ?
II- Une tentative d’évaluation non-partisane
La nouvelle loi sur le statut des officiers de l’armée active et de réserve introduit d’importants principes et opère des aménagements significatifs :
1- Affirmation du « principe de neutralité des forces armées » (Art. 46 bis) : notion cardinale dans la doctrine de toute armée républicaine, la neutralité des forces arméesest le corollaire de leur caractère apolitique et de leur loyauté aux institutions démocratiques. Les forces armées sont ainsi astreintes à une neutralité rigoureuse par rapport aux clivages politiques. Au fond, la démocratie repose sur une équation élémentaire mais qui ne supporte aucune altération : la politique est un exercice civil à l’occasion duquel les citoyens choisissent librement leurs gouvernants, et ceux-ci disposent effectivement des moyens de gouverner. Ils dirigent, à cet effet, les forces armées et en disposent comme l’explicite notre Constitution dans ses articles 34 et 43.
Le principe de neutralité a pu emporter des implications radicales pour les droits civils et politiques des militaires dans différents pays. Ainsi, et en raison de ce principe, les forces armées et de sécurité tunisiennes n’ont jamais bénéficié du droit de vote depuis l’indépendance du pays à l’exception d’une seule élection, locale du reste, en 2018. Il est notable que la Constitution de la Révolution tunisienne, ainsi que celle actuellement en vigueur, ont élevé le principe de neutralité des forces armées et de sécurité à la dignité constitutionnelle.
Par ailleurs, les militaires Sénégalais avaient vu leur droit de vote supprimé en 1962 en raison de divisions observées en leur sein en écho au conflit qui opposa alors le Président Senghor au Président du Conseil Mamadou Dia. On jugea ainsi plus sain d’écarter l’armée complétement des contingences politiques. Ce droit n’a été rétabli qu’en 2006.Plusieurs pays en Afrique, en Amérique Latine et dans le monde arabe continuent de priver encore aujourd’hui les militaires du droit de vote. Il est piquant, par ailleurs, de rappeler que l’armée française avait perdu ce droit en vertu de la loi Cissey de 1872, sous la Troisième République et dans un contexte de consolidation républicaine : les républicains entendaient alors garantir la neutralité politique de l’institution militaire. Ce droit fut rétabli qu’en 1945.
Sans aller jusqu’à l’interdiction du droit de vote, introduire le principe de neutralité absolue des forces armées et de sécurité constitue un progrès important. Ce progrès trouve sa première incarnation dans la nouvelle consécration des obligations de réserve et de discrétion.
2- Consécration du devoir de réserve et de l’obligation de discrétion : quid de la ‘‘restriction excessive’’ des droits civils et politiques d’anciens militaires (Art. 46 bis) : Ledevoir de réserve et l’obligation de discrétion des militairessont le corollaire de leur neutralité et de leur loyauté aux institutions civiles démocratiquement élues.
Les législations comparées posent généralement le principe de ces obligations alors que leur définition et portée demeurent souvent une œuvre jurisprudentielle. Il s’agit, en effet, de notions qui s’illustrent davantage qu’elles ne se définissent.
Jusque-là, notre droit n’avait pas dérogé à cette pratique : Laloi sur la fonction publique pose l’obligation (art. 10 et 14), mais n’en définit point le contenu alors même qu’elle couvre un spectre assez large de situations qui va du professeur universitaire dont la liberté d’expression est inhérente au travail, au personnel militaire dont la même liberté est strictement limitée. Certains statuts spéciaux, comme le statutdes magistrats, les explicitent davantage. Appliquées aux militaires, ces obligations conduisent, pour des raisons évidentes, à des restrictions plus renforcées aux droits civils et politiques des militaires, et singulièrement des officiers généraux.
Il convient de rappeler ici le double fondement de ces limitations : d’une part, les droits civils et politiques ne sont pas absolus et demeurent soumis à des restrictions légales (a).D’autre part, la condition militaire justifie une restriction encore plus rigoureuse à l’égard du personnel des forces armées et de sécurité, notamment au sommet de la hiérarchie(b).
Reprenons ceux deux éléments l’un après l’autre :
a) les droits civils et politiques ne sont pas garantis dans l’absolu. Ils peuvent être soumis à des restriction légales. La liberté d’expression, par exemple, ne s’étend pas à la liberté d’incitation à la violence. Le droit de s’assembler et de manifester ne s’étend pas à l’organisation de réunions ou de manifestations dans les cimetières. Pas plus que la liberté d’association ne bénéficie aux associations de malfaiteurs.
Les instruments internationaux des droits de l’homme incluent, eux-mêmes, le principe de limitation de ces droits. L’article 29-2 de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme accepte que les droits garantis dans cet instrument soient « soumis aux limitations établies par la loi (…) en vue d'assurer la reconnaissance et le respect des droits et libertés d'autrui et afin de satisfaire aux justes exigences de la morale, de l'ordre public et du bien-être général dans une société démocratique ». Également, l’article 25 du Pacte International relatif aux Droits Civils et Politiques, disposition relative à la participation politique justement, accepte que ce droit puisse être soumis à des « restrictions raisonnables ». De même, l’article 19 du Pacte, relatif, lui, à la liberté d’expression, pose le principe que cette même liberté puisse être soumise « à certaines restrictions (…) nécessaires (…) à la sauvegarde de la sécurité nationale, de l'ordre public, de la santé ou de la moralité publiques ». L’interprétation autorisée de ces instruments, celle du Comité des Droits de l’Homme, a fini par systématiser les raisons valables de restrictions dans une liste de considérations qui inclut notamment la réputation d’autrui, l’ordre public, la sécurité nationale, la moralité publique, et la santé publique.
Ces restrictions sont, par ailleurs, parfaitement conformes aux meilleures pratiques comparées développées par les juridictions constitutionnelles à travers le monde.
b) La possibilité de restreindre ces droits est encore plus pertinente pour le personnel militaire. Corollaire du principe de neutralité, l’obligation de réserve et de discrétion est encore plus stricte concernant les militaires comparés aux autres catégories de fonctionnaires. Il ne s’agit ni d’un déni, ni d’une confiscation de ces droits. Comme tous les citoyens, les membres des forces armées jouissent de leurs droits civils et politiques, mais l’exercice de ces droits se trouve, en raison justement de leur statut de militaires, soit interdit (droit de grève), soit significativement restreint (droits politiques). Ainsi, le militaire jouit, par exemple, de son droit de vote qu’il exerce librement, mais il lui est interdit d’adhérer à un groupement politique. Il peut adopter les vues et croyances politiques et philosophiques de son choix, mais ne peut les exprimer au sein de l’armée. Et toute expression, en dehors de celle-ci doit être conforme à la réserve exigée d’un militaire : mesure, loyauté, neutralité. Autrement dit, l’obligation de réserve n’est pas la négation des droits, elle en est l’encadrement. Elle pose les limites dans lesquelles les droits garantis sont exercés. Par exemple, contester la politique de défense nationale violerait le principe de loyauté aux institutions démocratiquement élues seule habilitée à fixer une telle politique. La jurisprudence comparée évalue la gravité dela violation de ces obligations en fonction d’un nombre de critères notamment le grade du militaire concerné : Plus le grade du violateur est élevé dans la hiérarchie, plus ses actessont jugés graves, d’où la pertinence de dispositions relatives aux officiers généraux.
Ainsi, le législateur français a-t-il codifiée ces obligationsdans les termes expliqués ci-dessus dans son Code de la défense (Art. L4121-1 - L4121-8) :
Le Conseil Constitutionnel de ce pays a considéré que « le principe de nécessaire libre disposition de la force armée (…)implique que l'exercice par les militaires de certains droits et libertés reconnus aux citoyens soit interdit ou restreint » (2014-450 QPC, 27 février 2015, cons. 5).
Pour se rapprocher davantage de l’illustration des restrictions aujourd’hui imposées à nos officiers généraux en première réserve, on peut rappeler la jurisprudence récente du Conseil d’Etat français dans un cas en tous points comparable : un Général de l’armée française, le Général Piquemal, placé en deuxième section de réserve -l’équivalent français de la première réserve Mauritanienne- a participé, en mai 2016, à une manifestation politique non autorisée sans être en service et portant une tenue civile. Il a pris la parole en public pour critiquer l’action des autorités françaises en matière d’immigration. La manifestation n’étant pas autorisée, il fut jugé par un tribunal correctionnel qui l’a relaxé.
Toutefois, l’armée a entamé une action disciplinaire en parallèle culminant dans un décret du Président de la République le radiant des cadres de l’armée pour « manquement aux obligations de réserve et de loyauté ». Saisi par une demande en annulation, le Conseil d’Etat a confirmé cette sanction. Il a jugé que le Général en question « ne pouvait ignorer, contrairement à ce qu’il soutient, le fort retentissement médiatique de ses propos ». Examinant la proportionnalité de la sanction, le Conseil a décidé qu’ « eu égard à la gravité de ces manquements, et en dépit des états de service (…) et du fait qu’il n’a jamais fait l’objet d’une sanction disciplinaire, l’autorité disciplinaire n’a pas pris une sanction disproportionnée » et n’a pas porté atteinte à la liberté d’expression garantie à l’intéressé par l’article 10 de la Convention européenne des Droits de l’Homme « dès lors que la restriction apportée à sa liberté d'expression par l'obligation de réserve qui s'imposait à lui poursuit un but légitime » (CE, 7ème - 2ème chambres réunies, 22/09/2017, 404921).
L’approche de la nouvelle loi Mauritanienne est donc à saluer comme un pas supplémentaire dans l’affirmation du caractère républicain de nos forces armées, afin d’en faire une institution encore plus respectueuse de la démocratie, soumise à la loi, et dévouée à la protection et la préservation de l’État.
3- Création de deux phases en section de réserve :
La nouvelle loi crée une section de réserve pour les officiers généraux qui ont quitté le service actif -pour limite d’âge, convenance personnelle ou raison de santé- « mais restent maintenus à la disposition du Ministre chargé de la défense,pour l’armée nationale, ou le ministre chargé de l’intérieur, pour la garde nationale » (art ; 22 nouveau, 2°-§1). Elle est divisée en deux phases : une première d’une durée de cinq ansimmédiatement après l’activité, et la seconde commençant au-delà de cette période. On note ici une innovation Mauritanienne par comparaison, par exemple, aux législateur Sénégalais et Français, qui ne connaissent qu’une seule section de réserve pour les officiers généraux, la deuxième section. La « première section » regroupe, dans ces deux pays,les généraux encore pleinement actifs. Comme expliqué plus haut, il ressort de l’article 22 nouveau, 2°-§6 que seuls les officiers généraux placés en première réserve voient leurs droits civils et politiques restreints. C’est une approche à la fois modérée (a) et habilement généreuse (b) :
a) Une approche modérée : Ce faisant, le législateur national a donc restreint les droits civils et politiques des officiers généraux pour une durée théorique de cinq ans après la fin de leur service actif, durée qu’ils peuvent du reste écourter à leur propre initiative. De ce point de vue, il semble beaucoup plus modéré que nombre de pays africains et latino-américains qui ont pu exiger, ou considéré à un moment, un délai d’attente aux militaires avant de pouvoir s’engager en politique. Cette durée varie entre 7 et 8 ans en France et au Sénégal. Dans certains systèmes, elle s’applique parfois pour qu’un ancien Général puisse simplement être nommé membre d’un gouvernement : ainsi, la loi américaine sur la Sécurité Nationale exige une période de carence de 7 ans pour les généraux avant de pouvoir être nommés au poste de ministre de la défense. Toute exception à cette règle -comme ce fut le cas récemment des généraux James Mattis et Lloyd Austin- nécessite une loi de dérogation spécifique votée par le Congrès.
La raison d’être de ce délai d’attente, d’aucuns diront durée de carence, réside dans le fait d’espérer que les réseaux, loyautés et influences de l’intéressé au sein de l’armée se soient estompés. Une raison encore plus sérieuse justifie, aux yeux de certains, l’exclusion permanente des militaires, même au-delà de la retraite, des compétitions politiques : une fois lancée la carrière politique, certains n’hésiteront pas à lire la carrière du militaire concerné rétrospectivement pour y déceler les indices d’un parcours mené essentiellement au service d’une ambition future. L’argument va aussi dans le sens inverse : la perspective de pouvoir, à terme, épouser la carrière politique, pourrait affecter la conduite de certainsmilitaires et mener à des conduites qui seraient au service d’ambitions lointaines davantage que du service actuel de l’institution.
b) Une approche habilement généreuse : D’autre part, le législateur fait preuve d’une générosité remarquable vis-à-vis des officiers généraux placés en deuxième phase de réserve où ils continuent de bénéficier d’avantages matériels importantssans obligations particulières vis-à-vis de l’armée. Par ailleurs, les officiers généraux aujourd’hui à la retraite s’y trouvent, de plein droit, intégrés (art. 22 nouveau, 3°-§3). Ce faisant, le législateur semble adopter une approche progressive visant à mettre ces officiers dans les meilleures conditions matérielles afin d’éviter tout attrait pour l’activisme politique qui, du reste, ne leur est pas interdit.
4- Quid de la rétroactivité : D’aucuns ont considéré que l’instauration de deux phases de réserve au sein des forces armées nationales, avec différentes obligations et avantages, violerait le principe de non-rétroactivité de la loi. Cette affirmation résiste difficilement à l’analyse.
La non-rétroactivité de la loi signifie que celle-ci ne s’applique qu’aux situations en cours et à venir. Elle ne peut remonter dans le passé pour bouleverser des situations juridiques qui s’y sont consolidées. Il en va de la sécurité juridique. Il faut préciser que la non-rétroactivité de la loi n’a pas la même valeur juridique selon les différentes branches du droit, mais il s’agit là d’un débat qu’il n’est pas nécessaired’avoir à ce stade. Ce principe n’entre simplement pas en jeu s’agissant de la loi considérée ici.
La nouvelle loi sur le statut des officiers des forces armées nationales aurait été rétroactive si elle avait affecté des droits acquis, et pas seulement de simples expectatives. Ce serait le cas, par exemple, si elle avait annulé l’élection du Président de l’Assemblée nationale, ou sanctionnait pénalement un ex-officier général pour avoir adhéré, avant l’entrée en vigueur de la loi, à un parti politique.
Or, il se trouve que les anciens officiers généraux, aujourd’hui en postes électifs, se voient intégrés de plein droit dans la seconde réserve exemptée des limitations aux droits politiques selon l’article 22 nouveau, 2°-§6.
Quant aux officiers placés en première réserve, ils ne sont pas punissables pour les activités qu’ils ont pu accomplir depuis la cessation de leur service actif. La loi serait rétroactive à leur égard si elle révoquait juridiquement l’adhésion à un parti, annulait l’occupation de fonctions dans ses instances, ou invalidait leur participation à une élection avant la promulgation du nouveau texte. En l’espèce, il s’agit d’une loi qui crée une catégorie statutaire, y place des personnes déjà en fin de carrière active depuis moins de cinq ans, et leur impose, pour l’avenir, des obligations de réserve et de discrétion. C’est ce qu’on appelle l’application immédiate de la loi. Dès lors, la simple expectative de pouvoir potentiellement participer à la vie politique ne saurait être invoquée comme un droit acquis face à une loi imposant à des officiers généraux, mis à la disposition du Ministre de tutelle, des obligations de réserve.
En conclusion, une lecture dépassionnée de cette nouvelle loi verra dans ce texte une consécration, pour la première fois dans notre ordre juridique, du principe de neutralité des forces armées nationales et de son corollaire, l’obligation de réserve et de discrétion, définie ici de manière explicite et détaillée. Pour donner effet à cette construction, la loi restreint les droits civils et politiques des officiers généraux en leur imposant, en principe, un délai d’attente de cinq ans à compter de la fin de leur service actif. Ce sont là des innovations qui donnent plein effet aux principes démocratiques essentiels de notre Constitution et qui sont parfaitement conformes aux meilleures pratiques comparées.
On peut, naturellement, regretter un délai de carence relativement court et espérer que les autorités de tutelle exerceront avec parcimonie leur pouvoir de libération de la première réserve. Un accompagnement logique de telles mesures devrait viser d’abord le respect absolu de ces obligations par les militaires actifs, puis le renforcement des programmes d’éducation à la démocratie, à l’État de droit et aux droits de l’homme au bénéfice de nos forces armées nationales. La neutralité, les obligations de réserve et la loyauté envers l’ordre constitutionnel font l’honneur et la dignité d’une armée républicaine, dévouée aux missions que la nation lui confie. Le débat public doit, naturellement, s’emparer de ces sujets, mais il doit le faire en se fixant les standards de sérieux et la hauteur de vue appropriés. Le pays mérite un débat sérieux et rigoureux.
Omar Ould Dedde Ould Hammady
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